Amikor tíz évvel ezelőtt, 2012 decemberében az Európai Unió elnyerte a Nobel-békedíjat, Európa akkori vezetői úgy nyilatkoztak, hogy az EU „a történelem legnagyobb béketeremtője”, sőt „a béke és szabadság egyedülálló projektje”, amely „képes volt békét teremteni a népek között, felépítve a demokrácia, szabadság és megegyezés értékein alapuló közösséget”. Ezek a kijelentések, még ha nem is álltak teljes összhangban az uniós intézmények gyakorlatával már akkortájt sem, elvi szinten azért megállták a helyüket. Ma azonban Európai Unió vezetőitől származó háborúpárti kijelentések és a külügyekben való egyhangú döntéshozatal felszámolására irányuló erőszakos törekvések mind az elvek, mind a gyakorlat szintjén messze eltávolodtak az unió valódi esszenciájától, ami a békére és az európai egységre való törekvést jelenti.

Petri Bernadett jogász, a Szabad Európa Munkacsoport tagja, a XXI. Század Intézet kutatója a külügyekben érvényesülő tagállami vétő brüsszeli eltörlésére irányuló terveket és ezek veszélyeit tekintette át.

Az EU titkos fegyvere: a megegyezés

Herman Van Rompuy, az Európai Tanács és José Manuel Barroso, az Európai Bizottság akkori elnöke a Nobel-békedíj átadási ceremóniáján tartott ünnepi beszédében találóan foglalt állást, amikor azt vallotta, hogy az Európai Unió egyetlen titkos fegyvere a megegyezés. „Az európai integráció évtizedei során egy állandó egyeztetés zajlott, egyre több területen és egyre több ország között. Az álláspontok finomítása, összehangolása egy olyan folyamat, amely jelentős mértékben hozzájárult a béke és a megbékélés, a demokrácia és az emberi jogok előmozdításához Európában” – hangzott az uniós vezetők akkori nyilatkozata.

„Az Európai Unió nem engedheti meg magának, hogy egyes tagállamok vétójogukat kihasználva túszul ejtsék” – fogalmazott Heiko Maas német külügyminiszer 2021 nyarán. „Az Európai Unió nem engedhet nemzeti vétójogot kül- és biztonságpolitikai ügyeiben, ha meg akarja őrizni vezető szerepét a globális politikában. Moszkva ukrajnai háborúja egyre sürgetőbbé teszi az európai egységet, és fokozza a nyomást az egyes tagállamok döntései önző blokádjának felszámolására” – hangzott Olaf Scholz német kancellár fenyegetése 2022 júliusában. Állításának lényegét, vagyis a külügyi vétó feladásának szükségességét Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság jelenlegi elnöke már 2019-ben, mandátumának kezdetén kihirdette, a német kormánykoalíciós megállapodás pedig két esztendővel később rövid távú célként rögzítette azt.

Ez egy olyan út, amely az uniós integráció lényegével leszámolva előírná, hogy az Európai Unió külügyi döntéseihez nem egy minden álláspontot tiszteletben tartó egyeztetési folyamat vezet, hanem azt a nagy tagállamok akarata és nemzeti érdeke határozza meg. Egy olyan egyszerűsített eljárás, amellyel Németország mellett egy további nyolc országból álló csoport, Belgium, Finnország, Franciaország, Olaszország, Luxemburg, Hollandia, Szlovénia és Spanyolország nyilvánvalóan nem az unió globális szerepe, hanem saját érdekei miatt ért egyet, hiszen nem meglepő módon éppen ezek a tagállamok szavaznak rendre együtt a közös kül- és biztonságpolitikai kérdésekben. S míg a minősített többség egyik feltétele 15 tagállam támogatása a 27 közül, figyelemre méltó, hogy a kilenc tagállam együttesen éppen egyetlen százalékkal haladja meg a döntéshozatal lakosságarányos feltételét, az unió teljes lakosságának 66 százalékát képviselve. Véletlen lenne?

A külügyi vétó átalakításának lehetőségei

Az uniós egység terve kezdetben olyan területekre összpontosított, amelyek tekintetében az érdekek egyeztetése lehetségesnek tűnt, amelyek nem szétválasztották, hanem összekötötték az európai országokat: ez volt a gazdasági integráció. A közös kül- és biztonságpolitika létrehozásának kérdése ugyan időről időre előkerült, de a tagállamok hosszú időn át elutasították, hogy az európai együttműködés keretei közé emeljék ezt a területet. A korai föderatív tervek egyértelmű bukását követően az integráció történetében a ’70-es években, az Európai Politikai Együttműködés létrejöttével jelent meg a külpolitikai kérdések egyeztetésének igénye, ettől kezdve beszélhetünk a külpolitikai együttműködés alapjainak kialakulásáról.

Az alapító szerződések módosításával lépésről lépésre intézményesült az EU közös kül- és biztonságpolitikája. A Római Szerződés aláírását követően tehát három és fél évtizednek kellett eltelnie, mire a Maastrichti Szerződés hatálybalépésével az Európai Unió második pillérjeként hivatalosan is létrejött az Európai Közös Kül- és Biztonságpolitika, mindvégig a kellő óvatosság és ennek megfelelően a valamennyi tagállam egyetértését igénylő konszenzusos döntéshozatal rendje mellett.

Az egyetértést igénylő eljárás minősített többségi szintre való leszállításának többféle jogi módja van, melyek közül a legalapvetőbb, ugyanakkor a legnehezebb az alapszerződés egyhangú módosítása. Ez előtt számos akadály áll, hiszen míg a szerződésmódosításról szóló tárgyalások megkezdéséhez 27 tagállam közül 14 egyszerű többsége szükséges, a jogilag kötelező érvényű megállapodáshoz valamennyi uniós tagországnak kell egyetértésre jutnia majd ratifikálnia a döntést, az ehhez szükséges népszavazások pedig jelentős kockázatot hordoznak magukban az eljárás kimenetelével kapcsolatban, gondoljunk csak az alkotmányszerződés elutasításához vezető referendumok esetére Hollandiában és Franciaországban 2005-ben. További lehetőség az 1999-ben az Amszterdami Szerződés elfogadásával bevezetett konstruktív tartózkodás, amit jelenleg is alkalmazhatnának a tagállamok, ha lenne ilyen szándékuk, de nem teszik, hiszen a nemzeti érdekvédelem végső eszközéről, a vétóról egyetlen ország se mond le szívesen önként. Uniós hátsó kapus megoldás a EU kereskedelempolitikai hatásköreinek jogszabályi bővítése, amelyre számos példa akad. Az úgynevezett passerelle-klauzula pedig, melynek keretében az Európai Tanácsnak egyhangúsággal joga van hozzájárulni, hogy a minősített többségi szavazást vezessék be kül- és biztonságpolitikai ügyekben, ugyanabba az akadályba ütközik, mint maga a szerződésmódosítás: valamennyi tagország egyetértése szükséges hozzá.

Hozzá kell tenni, hogy a tagállamokról legkevésbé sem állítható a külügyi vétó indokolatlanul gyakori vagy visszaélésszerű használata, hiszen 2016 és 2022 között mindösszesen harminc olyan döntés merült fel, amelyet valamelyik tagország megvétózott. Az egyet nem értő tagállam álláspontjának figyelmen kívül hagyása, a leszállított többségi arányok által „kigazdálkodott” döntés rákényszerítése azonban jelentős mértékben alááshatja az adott tagország állampolgárainak unióval szemben táplált bizalmát. Kiváló példaként szolgálhat erre a Brexit esete, hiszen Nagy-Britannia 2010-től kezdődően 2020 januárjában bekövetkezett távozásáig a leginkább leszavazott tagállamok egyike volt, csaknem háromszor annyiszor maradt kisebbségben tanácsi álláspontjával, mint Németország.

Az európai egységhez vezető út nem megkerülhető

Történelmi múltunk szomorú alapvetése, hogy a háború egyidős Európával, a 20. század pedig különösen sok szenvedést hozott az itt élő népek számára. Az Európai Unió életre hívásának oka éppen ez: nem más, nem több és semmi esetre sem kevesebb, mint a háború bármely formájának elutasítása a kontinensen. Európa békéjének letéteményese pedig a tagállamok vitális érdekeinek tiszteletben tartására épülő európai egység. Az alapszerződések is ennek megfelelően rögzítik: az unió célja a béke, az általa vallott értékek és népei jólétének előmozdítása, kül- és biztonságpolitikáját pedig Európa és a világ békéjének, biztonságának és fejlődésének előmozdítása érdekében valósítja meg (EUSZ 3.§ (1), preambulum).

Évtizedeken keresztül megannyi szimbólum fejezte ki Európában a békére való törekvést: Konrad Adenauer és Charles de Gaulle közös részvétele a reimsi katedrálisban rendezett szentmisén, François Mitterrand és Helmut Kohl kézfogása Douaumont temetőjében, Rosztropovics csellójátéka a Berlini fal leomlásakor. 1972 óta az EU himnuszává választott Örömóda a zene egyetemes nyelvén hirdeti az unió elkötelezettségét a szabadság, béke és szolidaritás elvei iránt. Sőt, Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság korábbi elnöke is az Unió béke iránti elköteleződésére hivatkozott, amikor kijelentette, hogy az illegális bevándorlás megakadályozását célzó határkerítés elfogadhatatlan, mert ellentétben áll az európai értékekkel. Sok minden megváltozott azóta. Amikor 2023-ban a kontinens békéjének ünnepén, az Európa napon Ursula von der Leyen az Ukrajnának szánt fegyverbeszerzésekről beszél Kijevben és a külügyi vétó mielőbbi leépítése mellett érvel Brüsszelben, hol marad az uniós békeprojekt mindenek felett álló eszménye?

Az EU-n belüli konszenzus megtalálása „kimerítő lehet, de ez a demokrácia és a sokszínűség hozzáadott értéke. Az európai országok sokszínűsége nem teher” – fogalmazott Karl Nehammer osztrák kancellár néhány nappal ezelőtt az osztrák parlamentben tartott beszédében. Az európai egység valóban egy folyamat, összehangolt cselekvés, melynek során egyeztetésekre, kölcsönös engedményekre van szükség a közös megállapodás érdekében.

A szuverén nemzetállamok önkéntes és komplex együttműködésének egyedülálló és egyetlen módja az egyes érdekek és álláspontok összehangolása, mégpedig annak érdekében, hogy a tagállamok magukra érvényesnek tekintsék a döntést. Ezt a folyamatot az unió vezetői korábban még a béke megtartásának legfontosabb eszközeként ismerték el, ma pedig már szabadulnának tőle. A tartalmi kérdések kitárgyalásának sikertelenségét formai megoldással orvosolni azonban nem más, mint tévút. Az Európai Uniónak tanulnia kellene a saját hibáiból: a migrációs politika látványos kudarca a legjobb példaként szolgál arra, hová vezet a teljeskörű egyetértés hiánya ellenére kierőltetett uniós intézkedés: szétfeszíti az EU döntéshozatalát és menthetetlenül szétveri az európai együttműködést.