Október 23-án, éppen az 1956. évi forradalom és szabadságharc évfordulóján az Európai Parlament négy frakciójának társjelentéstevője sajtótájékoztatón jelentette be negatív értékelését a magyar jogállamisággal kapcsolatban, hangsúlyozva a kohéziós források felfüggesztésének okán felajánlott reformok elégtelenségét. A négy képviselő jogi és politikai következményeket egyaránt kilátásba helyezett arra az esetre, ha az Európai Bizottság megállapodna Magyarország Kormányával és ennek következtében a magyarok hozzájuthatnának a kohéziós forrásokhoz: az Európai Parlament nemcsak készen áll az Európai Unió Bírósága elé citálni a Bizottságot, de attól sem riad vissza, hogy megtagadja a testülettől a politikai mentesítést, másnéven a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos jóváhagyást.

A XXI. Század Intézet legújabb elemzése azt vizsgálja, hogy az Európai Unió kohéziós politikája és annak elvei hogyan váltak a brüsszeli vezetőség önkényes politikai elvárásainak áldozatává.

Intézményközi bizalom ide, lojális együttműködés elve oda, az Európai Parlament a nyílt zsarolástól sem riad vissza, ha saját politikai akaratát kell keresztülvinnie az esetleges tárgyszerű helyzetértékeléssel szemben.

Az uniós források jogállamisági okokból való felfüggesztésének nincs alapja a Szerződésekben. A kohézió előírása azonban a legmagasabb szintű integrációs alapelv és tételes jogi kötelezettség az uniós intézmények számára. A jogállamisági eljárás a politikai előnyszerzés távolról sem fair praktikája éles ellentétben áll a gazdasági integráció hajtómotorját jelentő kohéziós politika elveivel és célkitűzéseivel, megrengeti a jóléti állam európai modelljét és aláássa az állampolgárok közös európai cselekvőképességbe vetett hitét.

A korai integrációs törekvések a gazdasági egyenlőséget célozták

Az Európai Gazdasági Közösség alapításakor uralkodó szemlélet arra épült, hogy a közös gazdasági tér, a piac létrejötte és kibontakozása olyan gazdasági növekedést fog eredményezni, amely önmagában elégséges lesz a régiók közötti fejlettségi különbségek háttérbe szorításához. E mögött elsősorban az a tényező állt, hogy az alapító hat ország gazdasági fejlettsége kifejezetten homogén volt. Ennek ellenére Az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés preambulumában rögzítette annak felismerését, hogy a meglévő akadályok elhárítása összehangolt cselekvést igényel az egyenletes gazdasági növekedés, a kiegyensúlyozott kereskedelem és a tisztességes piaci verseny garantálásra érdekében, törekedve arra, hogy a tagok „erősítsék gazdaságaik egységét és biztosítsák harmonikus fejlődésüket a különböző régiók között meglévő különbségek és a hátrányos helyzetű régiók elmaradottságának csökkentésével.”

Több mint húsz esztendővel később, 1973-ban Dánia, az Egyesült Királyság és Írország csatlakozott az európai közösséghez. E fejlemény – amellett, hogy az alapító hatoknak többek között az első olajválság sokkjával is szembe kellett nézniük – nagymértékben elmélyítette a gazdasági és közösségi infrastruktúra, a termelékenység, a jövedelmi viszonyok, valamint a foglalkoztatás terén fennálló különbségeket. Írország gazdasági teljesítménye ugyanis messze alulmaradt az akkori EGK átlagának, az Egyesült Királyság számára pedig további nehézségeket okoztak egyes hanyatló iparágak, illetve az országon belüli jelentős területi különbségek. Ekkoriban alakult ki annak gyakorlata, hogy a közösségi források egy részét a tagállamok saját prioritásaiknak megfelelő célokra fordították, azonban egységes keretek kialakítása nélkül, hiszen a források lehívása és a projektek megvalósítása a nemzeti szabályok és szakpolitikák alapján zajlott.

A déli bővítés bőkezű kohéziós politikája

A déli bővítés körében csatlakozó országok (Görögország, Spanyolország és Portugália) gazdasági fejlettség tekintetében nagymértékben elmaradtak a többi taghoz képest. A Jacques Delors vezette Bizottság a kohéziós politika kidolgozására a belső piac létrehozásának előfeltételeként tekintett. A kohéziós források volumenének bőkezű növelése során Európa akkori vezetőit politikai, gazdasági és társadalmi megfontolások vezették. Kialakult a tagállamok egymás közötti szolidaritásának és a közösségi intézmények tagállamokkal való együttműködésének eszménye, valamint a közös erőforrások újraelosztásának erkölcsi, gazdasági szükséglete.

Az európai integráció soron következő fázisa, vagyis a monetáris unióra való felkészülés, a kohéziós politika további megerősítését tette szükségessé. A Maastrichti Szerződés megalapozta az Európai Uniót és létrehozta a határok nélküli gazdasági térként működő belső piacot.

Jacques Delors, az Európai Bizottság akkori elnöke újraválasztása alkalmából arról beszélt az Európai Parlamentben, hogy „az új európai közösség az egységes piacon túl a gazdasági szolidaritásra is kiterjed, mert a társadalmi kohézió, a szociális dimenzió, a környezet, a kutatás és a monetáris együttműködés csak együttesen képesek hozzájárulni az európai versenyképességhez. (…) Ez teszi lehetővé egy egységes gazdasági és társadalmi terület megteremtését, amely nélkül az Európai Közösség egy életerő nélküli, üres politikai konstrukció lenne.”

A leglényegesebb előrelépés a pénzeszközök mértékének markáns emelésében történt: a kohéziós politika részesedése, amely az uniós költségvetésben az első Delors-csomag eredményeként a korábbi 16%-ról 31%-ra emelkedett a Maastrichti Szerződés aláírása után négy nappal beterjesztett második Delors csomagnak köszönhetően az 1994–1999-es időszakban ismét megkétszereződött, és immár a teljes EU költségvetésének egyharmadát tette ki.

Keleti bővítés: visszafogott kohézió és rögzülő egyenlőtlenségek

Az 1988–90 közötti nagy közép- és kelet-európai szabadságküzdelem sikere, a Szovjetunió összeomlása gazdasági szempontból is váratlanul érte a saját rendszerét hosszú évtizedek alatt a hidegháborúhoz hozzáigazító Nyugatot.

A hirtelen megváltozott helyzetben az Európai Unió tagállamai kifejezetten óvatosan reagáltak, hiszen az új tagállamok fejlettségi szintje nemcsak jóval az EU átlaga, hanem a kevésbé fejlett déli tagállamoké alatt maradt. Az EU tíz új taggal bővült, ezzel az unió lakossága 20%-kal, GDP-je azonban csak 5%-kal növekedett. Európa akkori vezetői potenciális megoldásként tekintettek egy többsebességes Európa bevezetésére. 1994-ben – még az EU-12 időszakában – a német kereszténydemokraták, Wolfgang Schäuble és Karl Lamers közzétettek egy olyan koncepciót, amelyben egy „Mag-Európa” (Kerneuropa) létrehozatalát szorgalmazták annak érdekében, hogy a keleti bővítés során csatlakozó országokat kiszorítsák az uniós döntéshozatalból.

A csatlakozás előtt álló országok felzárkóztatási szükségleteik alapján olyan volumenű támogatást igényeltek, amely alapjaiban változtatta meg a költségvetés és a kohéziós politika viszonyát. Éppen ezért a régi tagállamok az 1999. márciusi berlini Európai Tanács ülésen elfogadták az új pénzügyi perspektívát, amelynek részeként a kohéziós politika tagállami forrásainak tekintetében felső korlátot határoztak meg, a tagállami GDP 4%-ában maximalizálva az uniós tagállamok számára juttatható kohéziós forrásokat. Következésképpen a csatlakozás előtt álló országok rendelkezésére bocsátott keret a kohéziós politika teljes költségvetésének egyötödét sem tette ki, míg a régi tagországok a csatlakozóknak juttatott kohéziós források csaknem tízszeresén osztozhattak. A kohézió elve, amely az erkölcsi kötelességvállalásra, a tagállamok közötti szolidaritás szükségességére és a gazdasági integráció közös előnyeihez való egyenlő hozzáférésre épült, részben új értelmet nyert.

„Most együtt nekiláthatunk egy szabad és virágzó Unió megszilárdításának, egy olyan közös vállalkozásnak, amely megerősíti közös demokratikus értékeinket és a stabilitás olyan térségét teremti meg, amely modellként szolgálhat a világ kevésbé szerencsésebb régiói számára. Ez egy gazdag civilizáció örököseihez méltó, nemes cél, amely azonban történelmünk különböző időszakaiban gyakran elkerült bennünket. (…) Európának azonban nagy felelőssége van abban, hogy segítsen egy olyan világot építeni, amely a partnerség, a méltányosság és az igazságosság elvein alapul. (…) A mi „modellünk” a sokféleségünk elismerésén és védelmén alapszik.” – fogalmazott 2004-ben Romano Prodi, az Európai Bizottság akkori elnöke az új tíz tagállam csatlakozásának alkalmával Dublinban. Kérdés, hogy az azóta eltelt közel húsz esztendő alatt mennyiben vált valóra ez az ígéret…

Jogállamisági kondicionalitás – kiszolgáltatott kohézió

A keleti bővítés belépő országai hittek abban, hogy sok történelmi viszontagság után egy új típusú szövetség egyenrangú, tiszteletben tartott tagjai lehetnek és a kohéziós politika keretei között a közös európai célok elérése érdekében hatékony segítséget kapnak majd gyarapodásukhoz. Eközben a régi és új tagállamok közötti aszimmetria a felzárkózási folyamat során továbbra is fennmaradt, az újonnan csatlakozó országok regionális előnyeinek visszaszorítására irányuló szabályozásokban és a régiekhez való igazodás máig tartó elvárásában rögzült.

Mindennek ellenére a felzárkóztatás, vagyis az integráció célját jelentő konvergencia szempontjából a kohéziós politika máig komoly eredményeket tudhat magáénak. Mindezt többek között az a statisztika is alátámasztja, hogy a 2004-ben csatlakozott tagállamok egy főre eső GDP-je az Európai Unió átlagához képest 59%-ról 77%-ra emelkedett tizenöt esztendő alatt. Az uniós intézmények ugyanakkor a kohézió útjának folytatása helyett úgy döntöttek, hogy a jogállamisági feltételességi mechanizmus bevezetésével az Unióban kezdetektől jelen lévő nyugat-keleti gazdasági és politikai aszimmetriát jogi aszimmetriává alakítják át, amely nyilvánvalóan csak a később csatlakozott országok számára jelent valódi szankciós fenyegetést.

A Magyarországgal szembeni jogállamisági felfüggesztésben érintett programok a kohézió érdekében megfogalmazott gazdasági és társadalmi célkitűzések széles körét fedik le: környezeti és energiahatékonyság, biológiai sokféleség, körforgásos gazdaság, zöld-kék infrastruktúra fejlesztése, helyi energiaközösségek alapításának támogatása. Munkahelyteremtés, fenntartható és biztonságos közúti mobilitás, település- és városfejlesztés, helyi gazdaságfejlesztés, humán és szociális infrastruktúra. Előírás a programok előfinanszírozása a nemzeti költségvetés terhére, amíg a felfüggesztés feloldását követően a költések az uniós költségvetés terhére leszámlázhatóvá válnak. Kohéziós felzárkóztatás saját zsebből egy jövendő politikai gesztus reményében. Pedig az európai integráció nem költségvetési jótettek láncolata, hanem egyenlő tagállamok kölcsönös előnyökre törekvő racionális érdekérvényesítése.

A kohézió az európai állampolgárok egyenlőségéről szól

A Magyarországnak járó kohéziós források felfüggesztésének alapja, a jogállamisági feltételességi rendelet egy politikai eszköz. Megalkotására, elfogadására, alkalmazására egyaránt politikai okokból és politikai céloknak alárendelten, következetlen és aszimmetrikus módon került sor, csak olyan esetekben, amikor az „értékalapú” fellépést az Unió aktuális ideológiai narratívája indokolta.

Ma, tizenhét évvel később az Európai Parlament perrel fenyegeti a Bizottságot, ha az egy másfél éves vitát követően netán Magyarországnak ad igazat.

Újabban az európai kincstári nézetek a személyi alapú kohézió lényegességét hangsúlyozzák. E felfogás jelentősége, hogy az Unió nem helyi, hanem összeurópai megközelítésben vizsgálná a felzárkóztatás igényét. Egyúttal maga dönt arról, hogy mely csoportok igényeit véli szükségesnek kielégíteni a kohéziós politika keretein belül: a lokális szintű strukturális egyenlőtlenségek kezelése helyett a migránsok integrációjára, a gender ideológia által kijelölt kisebbségek érdekeinek védelmére helyezve át a szakpolitika hangsúlyt. Beláthatatlan következményekkel járhat, ha az európai integráció alaptézise, az eredetileg a tagállamok és az azokon belüli területi egységek közötti gazdasági egyenlőtlenség felszámolására épülő kohézió határai elmosódnak, valamint a szakpolitika az ideológiai előnyszerzés eszközévé válik.

Az Európai Unió nem lehet erős, ha nem erősek az együttműködést alkotó egyes nemzetek. A kohézió lényege az EU egész területére kiterjedő, s így az összes tagországot magába foglaló kiegyenlített gazdasági növekedés, a tagállamok közötti szolidaritás és az állampolgáraik egyenlősége. Ezzel szemben a jogállamisági feltételességi eljárás a forrásmegvonásra, következésképpen pedig arra épül, hogy az uniós költségvetés kedvezményezettjeit, a tagállamokat, az azokon belül működő gazdasági és társadalmi szereplőket, végsősoron pedig az uniós polgárokat megfossza az európai együttműködés gazdasági előnyeitől. Az unió vezetői hajlamosak elfeledkezni róla, hogy az európai projekt szolgálja a tagállamok állampolgárait és nem fordítva. De helyreállítható-e a bizalom azután, hogy az Európai Unió hajlandó volt feláldozni saját polgárainak érdekeit egy öncélú politikai vita oltárán?