Az uniós intézményekben tapasztalható rendszerszintű korrupció a demokratikus és jogállamisági elvek egyértelmű és súlyos megsértését jelenti. Jelenleg ezek érdemi számonkérés nélkül, büntetlenül maradnak, míg a tagállamoknak a jogállamisági feltételességi rendelet hatályba lépése óta súlyos pénzügyi következményekkel és a források felfüggesztésével kell számolniuk, amennyiben velük szemben bármilyen jogállamisággal kapcsolatos aggály felmerül. A magyar EU elnökség egyik lényeges célja, hogy a jogállami elveket elsősorban ott, ahol ennek lehetősége és helye van, azaz az uniós intézményeken belül egy megfelelő és jogszerű mechanizmus kialakítása által érvényesítse.

A XXI. Század Intézet legújabb elemzése azt vizsgálja, hogy milyen intézményi mulasztások vezettek az Európai Unió intézményein belül tapasztalható rendszerszintű korrupcióhoz, amelyek a jogállamisági alapelvet politikai játszmák eszközévé tette.

Se fékek, se ellensúlyok: az Európai Parlament kezében az uniós elszámoltatás

Az Európai Unió (EU) költségvetésének felhasználása feletti ellenőrzés intézményrendszere az 1975-ös Brüsszeli Szerződés óta fő vonalaiban változatlan. Az Európai Számvevőszék jelentést készít minden egyes év költségvetéséről, miután az Európai Bizottságtól megkapta az elszámolást, feladata azonban ennyiben ki is merül.

Az elmúlt évtizedek ideológia vezérelt gyakorlata, a Katargate-botrány és az egyéb visszaélések ismeretében jogos a kijelentés: szabályossági felügyeletet várni az Európai Parlamenttől az uniós pénzügyek elköltése felett olyan, mint „kecskére káposztát” bízni.

A mentesítési eljárás keretében az Európai Parlament egyrészt megvizsgálja az uniós intézmények szabályos működését, másrészt ellenőrzi az uniós költségvetés végrehajtásának és felhasználásának hatékonyságát, törvényességét – legalábbis elméletben. A valóságban ugyanis ezt nem a jogszerűség biztosítása, sokkal inkább a politikai előnyszerzés szándékával teszi. Ez abból a néhány héttel ezelőtti kijelentésből is látszik, amit Monika Hohlmeier bajor néppárti képviselő tett a Magyarországnak járó uniós forrásokkal kapcsolatban: ha a Bizottság a Parlament akarata ellenére kifizeti a pénzeket Magyarország számára, akkor utóbbi megtagadhatja tőle az éves jóváhagyást, vagyis a mentesítést. A mentesítés megtagadása egy korrupciós váddal egyenértékű, vagyis olyan súlyos lépés az Európai Bizottsággal szemben, amely akár annak testületi lemondásával is végződhet.

Politikai leszámolás a „házon belüli” elszámoltatás jegyében

A tapasztalatok szerint az Európai Parlament által kézben tartott „házon belüli” elszámoltatás semmi esetre sem az intézményrendszeren belüli korrupció vagy visszaélések feltárását szolgálja, hanem sokkal inkább az EP politikai eszközeként funkcionál a tagállamokkal vagy szükség esetén az Európai Bizottsággal szemben, ha politikai céljai úgy diktálják.

Utóbbira jó példa a Santer-Bizottság lemondatásának esete 1999-ben. Jacques Santer 1994-ben második körös jelöltként került az Európai Bizottság élére, miután az Egyesült Királyság megvétózta a  föderalista törekvésű Jean-Luc Dehaene-t, Belgium akkori miniszterelnökének jelölését a Bizottság csúcspozíciójára. Jacques Santer korábbi luxemburgi miniszterelnököt a Parlament meglehetősen szűk többséggel fogadta el, mivel a politikus nem támogatta  az Európai Parlament jogköreinek megerősítését és az uniós hatáskörök bővítését, sőt a Bizottságra vonatkoztatva kijelentette, hogy célja „kevesebbet tenni, de jobban csinálni”. Az Európai Bizottság egyik akkori tisztségviselője, Paul van Buitenen információira alapozva az EP vizsgálatot indított és megtagadta a költségvetés mentesítését a testülettől. A feltárt korrupciós esetek többek között Édith Cresson francia és Manuel Marin spanyol szociáldemokrata biztosokhoz kötődtek. Néhány hónappal az európai választások előtt a parlamenti többséggel bíró Európai Néppárt politikai lehetőséget látott abban, hogy szociáldemokrata politikusokat buktasson meg, így támogatta a Santer-Bizottság felelősségre vonását, amely végül 1999. márciusában testületileg lemondott. A botrányt kirobbantó van Buitenen két további alkalommal – 2006-ban és 2008-ban – több, európai uniós biztosokkal kapcsolatos korrupciós esetet tett közzé, ezeket vizsgálat azonban politikai szándék hiányában már nem követte.

Ismeretes, hogy az Európai Parlament korrupciós jellegű esetekben önmagával szemben a leggyengébb szankciókat alkalmazza, intézkedéseit a komolyság és az elkötelezettség teljes hiánya jellemzi. Saját nyilvántartása szerint az EP előző, 2014 és 2019 közötti mandátuma alatt 26 olyan feltárt (!) etikai szabálysértés fordult elő, amikor a képviselők megsértették a rájuk vonatkozó magatartási kódexet, azonban szankciót egyetlen esetben sem alkalmaztak velük szemben. Ilyen volt például 2016-ban Sabine Verheyen német kereszténydemokrata és Petra Kammerevert német szociáldemokrata európai parlamenti képviselők esete, akiket uniós tevékenységük mellett párhuzamosan alkalmazott a legnagyobb németországi közszolgálati műsorszolgáltató. Ezzel szemben Marine Le Pen vagy Nigel Farage pártja, a UKIP (az Egyesült Királyság Függetlenségi Pártja) kampányfinanszírozása esetében azonnal nyomozás indult, sőt utóbbit pénzvisszafizetésre kötelezték.

Az uniós intézmények számonkérésének kudarcai

A Katargate korrupciós botrány túlmutat az Eva Kaili és társai által elkövetett feltételezett bűncselekményeken, rávilágítva az EU működésének súlyosabb, strukturális problémáira. Idén ősszel az Európai Parlament mégis elmulasztotta a lehetőséget az érdemi etikai reformok megvalósítására és a Metsola-féle tizennégy pontos átláthatósági terv is csak pusztán retorikai fogás maradt. Szigorítás helyett ugyanis a képviselők többek között tovább lazították az összeférhetetlenségi nyilatkozatokkal kapcsolatos rendelkezéseket.

A működés ellenőrzése tekintetében elvi szinten hatáskörrel bír a Maastrichti Szerződés által létrehozott Európai Ombudsman is, amelynek célja a polgárok védelmének javítása az európai uniós intézmények, szervek, hivatalok és ügynökségek tevékenysége során felmerülő hivatali visszásságokkal kapcsolatban, és ezáltal a közösségi intézmények döntéshozatalának és ügyvitelének nyitottabbá tétele, demokratikus elszámoltathatóságuk növelése. 2018-ban csúfos kudarcot vallott, amikor Jean-Claud Juncker, az Európai Bizottság elnöke egy nap alatt, puccsszerűen kineveztette korábbi kabinetfőnökét, Martin Selmayrt az intézmény főtitkárának.

Szintúgy nem járt sikerrel a von der Leyen-Bizottsággal szemben: a Pfizer oltóanyagok beszerzésével kapcsolatos ügyben következmények nélkül maradt az elmarasztaló döntés. 2022 júliusi határozatában Emily O’Reilly hivatali visszásságot állapított meg és kimondta: jogtalan, hogy az Európai Bizottság nem tisztázza, hogy léteznek-e a koronavírus elleni vakcinák beszerzésével kapcsolatos 35 milliárd eurós megállapodásról szóló üzenetek, valamint hozzátette, hogy a nyilvánosságnak joga van betekinteni azokba, mint uniós dokumentumokba. Arra kérte a Bizottságot, hogy végezzen átfogó vizsgálódást az ügyben, azonban Vera Jourová értékekért és átláthatóságért felelős uniós biztos válaszában közölte, hogy bár a munkával kapcsolatos szöveges üzeneteket valóban uniós dokumentumoknak kell tekinteni, a Bizottság belső szabályzata szerint, ezeket nem kell nyilvántartásba venni. Csakhogy az Európai Bizottság belső szabályzata 2015 óta rögzíti, hogy bármilyen tartalmat, amely a döntéshozatallal kapcsolatos dokumentumnak minősül, függetlenül a formájától – így az sms-eket is –, elérhetővé kell tenni az uniós polgárok számára.

Ha Ursula Von der Leyen vakcina-ügye mégis új lendületet kapna, arra nem az Ombudsman elmarasztaló döntése miatt, hanem legfeljebb az európai választásokhoz közeledve, politikai okokból kerülhet sor. Az európai választási kampány kezdetével ugyanis jó lehetőség kínálkozik a visszavágóra az európai baloldal számára, amiért az Európai Néppárt lefölözte a szociáldemokrata kötődésű Katargate-botrány kínálta politikai előnyöket.

A korrupciós ügyek feltárására hivatott intézmények sorát pedig az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) zárja, melynek feladata az EU költségvetését érintő csalás elleni küzdelem és az uniós intézmények alkalmazottai által elkövetett korrupció. Az OLAF 2022-es jelentése szerint a tagállamok vonatkozásában több mint 250 eljárást zárt le éves szinten, az EU intézmények vizsgálata terén azonban saját beszámolója alapján sem tekinthető túl aktívnak: a sikertörténetek között csupán egy uniós alkalmazott elleni fellépése szerepel, aki állítólag be nem jelentett külső tevékenységet folytatott, és jogosulatlan gyermek utáni támogatásban részesült hamis adatok alapján. Nem hiába óvatos a Hivatal az uniós tisztségviselők számonkérése terén, hiszen korábbi vezetőjét, Giovanni Kesslert éppen néhány hónappal ezelőtt ítélték felfüggesztett börtönbüntetésre, amiért jogszerűtlenül folytatta le a valaha ismert egyetlen érdemi uniós intézménnyel szembeni vizsgálatot a korábbi máltai biztos, John Dalli esetében, amelynek eredményeként a dohánytermék-irányelven dolgozó egészségügyi biztos 2012-ben lemondásra kényszerült.

Jogállamisági kondicionalitással a brüsszeli korrupció felszámolásáért

Az 1990-es évekig az európai jogállamisági gondolkodás arra a kérdésfeltevésre irányult, hogy a közösségi intézmények jogszerűen működnek-e, megfelelően képviselik-e a tagállamok érdekeit és biztosítják-e az állampolgárok alapvető jogainak tiszteletben tartását. A keleti bővítésre való felkészülés – és az újonnan csatlakozó országok megregulázására irányuló törekvés – jó indokot kínált az EU bürokratái számára, hogy maguk helyett a tagállamokat tegyék a jogállamisági vizsgálat tárgyává.

Miután az Európai Bizottság 2011-ben bejelentette, hogy éves korrupciós jelentést készít, amelyben egyaránt felméri a tagállamok és az uniós intézmények helyzetét, három éven keresztül dolgozott az előkészítésen, azonban  2014-ben a jelentések közzététele előtt egy héttel merte csak bevallani, hogy a tagállamokról igen, de az EU intézményeiről mégsem készül összefoglaló. Ehelyett Cecilia Malmström, a Bizottság akkori belügyi biztosa azzal hitegette az uniós polgárokat, hogy az EU belép az Európa Tanács korrupcióellenes ellenőrző szervébe, a GRECO-ba, ami lehetőséget biztosít majd az EU intézményei feletti külső kontroll kialakítására. Erre mind a mai napig nem került sor, az EU 2019-ben, öt esztendővel később is csak megfigyelőként csatlakozott a szervezethez, ami kizárja az uniós intézményrendszer korrupciós ellenőrzését.

Bárhonnan is közelítjük meg a jogállamiság szervezeti szintű megvalósulásának feltételeit – a jó kormányzás elvárásából vagy a fékek és ellensúlyok elve irányából – a politikai elszámoltathatóság a demokratikus működés valódi sarokköve. Lényege, hogy a döntéshozó azok felé tartozik felelősséggel a felhasznált erőforrásokért és a gyakorolt hatáskörökért, akiktől ezek származnak. Az Európai Unió erőforrásait a közös költségvetés alapozza meg és a tagállamok biztosítják. Érdemes megjegyezni, hogy 2022-ben a teljes uniós adminisztráció közel 170 milliárd euróba került az európai adófizetőknek, az EU intézményeinek működése egy uniós polgárra jutó költsége 350 euró, vagyis több mint 100.000 forint évente. Az Európai Unió hatáskörei szintén a tagállamoktól származnak a Szerződésekben rögzített módon, hiszen az Európai Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül járhat el, amelyek mind az EU-t mint közösséget együttesen érintő területekre vonatkozik.

Jellemző, hogy Európa mai vezetői a tagállamokra építve nem, csak azokkal szemben képesek meghatározni az Európai Uniót.

A jogállamiság elveinek betartása, a szabályszerű működés, az elszámoltathatóság kötelezettsége külön nevesített eljárás nélkül továbbra is vonatkozik az EU működésére. S bár Brüsszelből nézve újabban nem így látszik, a korrupció akkor is bűncselekmény, ha az EU intézményeiben történik! Most az uniós intézmények egyedi jogsértéseinek feltárása és összefoglalása szükséges, mert ezek együttesen olyan rendszerszintű visszaéléseket jelentenek, amelyek nemcsak az alapértékeket, de az Európai Unió és a tagállamok pénzügyi érdekeit egyaránt sértik. Mindez alapot teremthet egy olyan jogállamisági feltételességi eljárás bevezetésére, amely biztosítja az EU intézmények felelősségre vonását. Itt az idő felszámolni a brüsszeli korrupciót és bevezetni az uniós intézmények jogállamisági számonkérését.