Gyakran hallhatjuk azt a mondást az Európai Parlament politikai kiegyensúlyozottságára nézve, hogy felfogásában a baloldalnak csak közepe, a jobboldalnak pedig csak széle van. Ehhez hasonló aránytalanságot mutat az is, hogy az EU valódi működése során az uniós intézmények csak jogokkal rendelkeznek, a tagállamokat pedig kizárólag kötelezettségek terhelik. A kiegyensúlyozatlan helyzetben az hozhatna végre változást, ha az Európai Unió intézményei nemcsak a tagállamokat felügyelnék, hanem saját magukra nézve is kötelezőnek tekintenék és be is tartanák az általuk alkotott szabályokat. Ez ugyanis a jogállamiság egyik legelemibb feltétele.
Nemzeti és uniós hatáskörök
Az Európai Parlament márciusi strasbourgi plenáris ülésén vitát tartott a lojális együttműködés elvéről. A napirendi pont apropóját az adta, hogy az EP nemrégiben Magyarországon járt Pegasus vizsgálóbizottsága, amely továbbra eltökélten igyekszik a tagállamok nemzetbiztonsági ügyeit az EU hatásköre alá vonni, több együttműködést várna munkájának előmozdítása érdekében mind a többi uniós intézménytől, mind pedig maguktól a tagországoktól. Teszi ezt annak ellenére, hogy eljárásának – illetve a vizsgálóbizottság megalakulásának – a puszta ténye is sérti a Szerződéseket, a tagállamok pedig természetszerűleg ódzkodnak a nemzeti szuverenitás legbelsőbb szintjéhez tartozó titkosszolgálati ügyek uniós kivizsgálásától. Még az Európai Bizottság is csak mérsékelt lelkesedést mutat az iránt, hogy közösen lépjen fel a Parlamenttel ebben a kényes kérdésben.
Jogi értelemben a helyzet egyértelmű: a közrend és a nemzetbiztonság védelmét az Európai Unió Alapszerződése kivételt nem ismerő módon a tagállamok kizárólagos feladatkörébe sorolja.
Azt pedig a Bizottság is idejekorán felismerte, hogy ez a jogi háttér kizárja az uniós intézmények bármilyen szintű mozgásterét.
Nem úgy az Európai Parlament. Az EU hatáskör hiánya a legkevésbé sem tántorította el az intézményt attól, hogy egy meglehetősen ambiciózus munkaprogram mellett megkezdje tevékenységét, olyannyira, hogy annak záróakkordjaként egy jelentést is elfogad idén tavasszal, melyben összefoglalja az elmúlt bő egy év vizsgálódásainak eredményeit. A magyar ügyekben jó egy évtizede aktív holland liberális politikus, Sophie in’t Veld készülő jelentése részben vagy egészben a tagállamok több, mint felét érinti. Részleteiben bemutatja Magyarország, Lengyelország, Görögország, Ciprus és Spanyolország (vélt) nemzetbiztonsági gyakorlatát, ezen felül pedig további tizenkét tagállam vonatkozásában ad rövid leírást például a Pegasus kémprogram beszerzési eljárásáról, illetve a célpontokról, gyakorlatilag az ezzel foglalkozó újságcikkek tartalmát másolva. S bár maga a szöveg a tényfeltárás helyett inkább a szubjektív véleményközlés irányába csap át, a benne foglalt javaslat nemcsak uniós hatáskörbe utalná a tagállamok nemzetbiztonsági kérdéseit, de a kémprogramok használatát még a forrásvesztéssel is fenyegető jogállamisági feltételességi mechanizmushoz is hozzákapcsolná – mutatva azt, hogy
az Európai Parlament igazán komolyan veszi a dolgát és semmi sem tartja vissza attól, hogy a tagállamok szuverenitásának alappillérét jelentő nemzetbiztonsági és közrendvédelmi gyakorlatra nézve is nemzetközi standardokat igyekezzen bevezetni.
Eljárásának egyik sarokpontjaként szervezett most vitát azzal kapcsolatban, hogy a tagállamok és a többi EU intézmény miért nem nyújtanak segítő kezet a Pegasus vizsgálóbizottság munkájában, azzal vádolva ezeket, hogy elutasító hozzáállásukkal sértik a lojális együttműködési kötelezettség szerződéses alapelvét.
Az EP vitadokumentuma szerint ugyanis szűk egy évvel ezelőtt egy részletes kérdőívet küldött körbe a tagállamok között a kémszoftverek használatának helyi gyakorlata után érdeklődve, ezt a megkeresést pedig egyes tagállamok – Hollandia, Csehország, Dánia, Olaszország és Málta – teljes egészében figyelmen kívül hagyták, másoknál pedig a kérdések részben megválaszolatlanul maradtak. Ezzel a Parlament érvelése szerint a lojális és őszinte együttműködés megsértésének egész láncolata indult el, ugyanis nem elég a tagállami hanyagság, a Bizottság is hibás, nem tette meg a megfelelő lépéseket a felelősségre vonás érdekében s nem indított kötelességszegési eljárást a renitens országokkal szemben, a Tanácsnak pedig mind a tagállamokat, mind a Bizottságot fel kellett volna hívnia, hogy kötelességeiknek megfelelően cselekedjenek.
Ez az eljárás régi lemez az Európai Parlament részéről. Jól ismert módszer, bevett technika: a hatáskörök hiányát úgy próbálja pótolni a Parlament, hogy az elveket saját maga értelmezi és tölti fel tartalommal, vagy éppen olyan nemzetközi egyezményekre hivatkozik, amelyek jogi értelemben nem kötelezőek. Ezek általában az úgynevezett „puha” jog eszközei, amelyek legfeljebb csak ajánlásként vehetőek figyelembe, vagy durvább esetben még ilyen formában sem tartalmazzák azt, amire az EP velük kapcsolatban hivatkozik.
Meddig terjed a lojális együttműködés elve?
A lojális együttműködés alapelvéről az Európai Unióról szóló Szerződés rendelkezik. Ennek értelmében: „Az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában”. Ezen felül az is előírás, hogy a tagországok a Szerződésekből, illetve az EU intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megtegyék a megfelelő intézkedéseket, segítsék az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodjanak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az EU célkitűzéseinek megvalósítását.
A szakirodalomban sok helyen hűségrendelkezésként vagy egyfajta bizalmi záradékként szokás hivatkozni az együttműködési elvre. A szabályozás szövege az 1950-es években, az akkori német tárgyalódelegáció kezdeményezésére került a Szerződésekbe, méghozzá a német szövetségi hűség elvének (Bundestreue vagy Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens) mintájára. A német hűségzáradék egyébként alkotmányos szövetségi kapcsolatot feltételez a szövetségi kormány és az államok között, ami jól mutatja, hogy milyen irányt szántak már akkoriban az uniós integrációnak.
Az együttműködési alapelv a hetven évvel ezelőtti tárgyalások értelmében valójában a pacta sunt servanda (a szerződéseket be kell tartani) római jogi, illetve nemzetközi közjogi elv egy variációja. Ez azt támasztja alá a tagállamok és az uniós intézmények viszonyrendszerében, hogy amiben megállapodtak, annak oda-vissza alapon meg is kell felelniük. Eredeti értelmében tehát a lojális együttműködés elve nem aszimmetrikus, hanem éppen hogy kölcsönösséget feltételez. Sőt, annak ellenére, hogy az Európai Bíróság döntései rendszerint az uniós intézményeknek kedveznek, egyes ítéletek (pl. az IMO-ügy) nyíltan tartalmazzák, hogy az együttműködés elvárása ugyanolyan mértékben terheli az EU intézményeit, mint a tagállamokat.
Arról kár is vitatkozni, hogy jogi értelemben fennáll-e a tagállamok együttműködési kötelezettsége az uniós intézmények irányában közrendi vagy nemzetbiztonsági kérdésekben, hiszen természetszerűleg ami nem az EU dolga, azzal kapcsolatban nem várhatja el a tagországoktól a kooperációt. Legalábbis elméletben.
Az a kérdés azonban, hogy meddig a pontig köti az együttműködés a tagállamokat, amikor az EU a jog szerint valóban eljárhat, továbbra is nyitva áll.
Egy Portugália, Spanyolország és a Tanács közötti ügyben hozott európai bírósági ítélet adhat e téren iránymutatást. Itt ugyanis azt mondta ki a Bíróság, hogy a tagországok még arra sem kötelesek, hogy az EU legfőbb politikai döntéshozó szervében, a Tanácsban együttműködjenek, mi több, az sem elvárás, hogy végül megállapodjanak. És ami még ennél is lényegesebb: a Bíróság szerint a tagállamoknak nem kell az EU közös érdekeinek érdekében fellépni, ha azzal nemzeti érdekeik Unión belüli érvényesítését veszélyeztetnék.
Elvi jelentőségű ez az értelmezés. Egyrészt kedvezőtlen kontextusba helyezi a külügyi vétót ellenzők táborának érveit, másrészt pedig az következik belőle, hogy a tagállamoknak csak addig kell segíteniük az Uniót feladatainak teljesítésében, és addig kell tartózkodniuk az olyan intézkedéstől, amely szemben áll az EU célkitűzéseinek megvalósításával, amíg az saját nemzeti érdekeikkel nem ellentétes.
Ez a gyakorlatban nem pont így néz ki. Pedig a lojális együttműködés igen fontos alapelv, ami a tagállamok hasznára is válhat. Éppen azért aszimmetrikus a valóságban, mert ritkán hallunk arra példát, hogy a tagállamok kérnék számon az EU intézményeken a lojális együttműködést, nem pedig fordítva. Pedig, csak hogy néhány példát említsünk, azzal, hogy a modellváltó magyarországi egyetemeket az Európai Bizottság tavaly decemberben kizárta az Erasmusból és a Horizont Európa kutatási és innovációs programból, éppen ezt a bizalmi elvet sértette meg: a magyar, illetve az európai diákokon, tudományos szakembereken vett revansot a magyar kormánnyal fennálló jogállamisági vitája miatt. Ugyanez az elv sérült akkor is, amikor a magyar helyreállítási forrásokhoz való hozzáférés kérdését az uniós intézmények ahhoz a feltételhez kötötték, hogy Magyarország két másik, teljesen eltérő ügyben – az ukrán hitelfelvétel és a globális minimumadó kapcsán – megadja a támogatását az uniós javaslathoz.
Az együttműködés, a bizalom elve azt feltételezi, hogy az intézmények tesznek a tagállamokért és nemcsak fordítva.
Ahhoz, hogy e téren változást érhessünk el, az Európai Unió saját eszközeivel kell küzdenünk, mielőtt még túl késő lesz. Csak ilyen módon lehetséges felszámolni azt, ami árt és olyan gyakorlatot kialakítani, amelyben az EU nemcsak önmagáért és intézményrendszerének fenntartásáért létezik, hanem a valódi európai tagállami és állampolgári érdekeket szolgálja.
Petri Bernadett
